Marco regulatorio geotérmico existente en México

Foto perteneciente al Foro Internacional sobre energía geotérmica celebrado en México. Fuente: SENER

Abraham Ormad 27 Jan 2014

Durante los días 28 y 29 de octubre se celebró en México, DF, un evento (tal y como indicamos desde Piensa en Geotermia) en torno a la geotermia bajo el título “Foro Internacional sobre Energía Geotérmica”. El evento fue organizado por diversas departamentos del gobierno de México como el SENER o CFE, entre otros  y contó con la participación de varios ministros de energía de diferentes países, altos funcionarios del sector energético nacional e internacional así como representantes del Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

Queremos agradecer a todos estos organismos y en particular a la secretaria de energía, SENER, que nos permitan reproducir el contenido de las ponencias que se desarrollaron en el evento ya que todas ellas fueron de gran importancia y calidad.

Nos ha parecido interesante compartir con vosotros una ponencia que realizó la Maestra Ana Ortiz Monasterio que actualmente colabora desde la Academia Mexicana de Derecho Ambiental, con el Banco Interamericano de Desarrollo en el análisis jurídico y las propuestas regulatorias para promover la geotermia en México. Dicha ponencia trataba sobre el marco regulatorio actual existente en México por lo que sin más dilación os adjuntamos la presentación al completo.

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En el marco regulatorio actual, México tiene La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en sus artículos 1, 4 y 27 como ley de mayor jerarquía y tendrá que ser considerada como la más importante, la que da pie a ésta y a otras muchas actividades. El artículo 1 señala la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y su relación con los tratados internacionales que para este tipo de proyectos es de enorme relevancia. El artículo 4 menciona que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, el daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque, de la misma manera menciona el derecho de toda persona al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma su?ciente, salubre, aceptable y asequible. Y por último el artículo 27 trata de los recursos del subsuelo, que son de dominio directo de la nación y están sujetos a un régimen de concesiones. Pero también hay aspectos agrarios que son relevantes para el tema, porque las concesiones no otorgan derechos de propiedad sobre el predio, lo que otorgan son derechos de acceso al recurso.

Entre los estudios que se han hecho desde el punto de vista jurídico en el tema de geotermia, con un panorama de opciones regulatorias y contenidos básicos para cualquier opción regulatoria futura, se encuentran los siguientes: el de la Dr. Carmen Carmona (1997) y el Dr. Hiriart, quien hizo para el BID una evaluación de la energía geotérmica en México y tiene un apartado de aspectos jurídicos muy importante por parte de Ornelas. “Los derechos reales y el subsuelo en México”; el del Dr. Morineau y otro de Martín Díaz y Díaz, sobre el régimen jurídico ambiental del subsuelo en México; básicamente esto es lo que sienta las bases de todo lo que se realiza como actividades del subsuelo, incluida la geotermia.

En cuanto a los instrumentos legales nacionales, obviamente las disposiciones agrarias no estaban contempladas en estudios previos, la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) puede ser relevante para algunos proyectos en particular y los temas de transparencia y acceso a la información.

Actualmente las leyes principales con sus reglamentos y disposiciones son:

La Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE) que tiene muchas disposiciones de corte social; uno de los criterios que está establecido en el reglamento para la promoción de las energías renovables es el fomento al desarrollo de comunidades involucradas y la participación social en los proyectos.

La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), está abierta a la generación privada, no como un servicio público, sino como abastecimiento, producción independiente de energía y pequeña producción que se puede vender a la Comisión Federal de Electricidad.

También están la Ley Federal de Derechos (LFD) donde menciona que: se pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) que es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se re?eren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente.

La Ley de Aguas Nacionales (LAN) que es reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de aguas nacionales y tiene por objeto regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable y tiene concesiones entre 5 y 30 años.

Y por último la Ley Minera, que no le aplica directamente, pero se ha sugerido como una opción de regulación a través de ella. En la siguiente figura se muestra de manera esquemática la relación entre las leyes mencionadas:

En cuanto a las opciones regulatorias, existe una diversidad tanto administrativa como legislativa y todas tienen ventajas y desventajas. Al fortalecer las disposiciones en la materia, una desventaja es que la seguridad jurídica de un reglamento es mejor que el de una ley y otra es que está acotado por lo que establece la ley y si es poco específica, habrá omisiones. Las principales ventajas son que permite desarrollar normas específicas con base en la experiencia acumulada, así es como se ha regulado la geotermia en México y hasta ahora hay casi 900 MW que mantienen las condiciones básicas actuales. Otra opción la Norma O?cial Mexicana(NOM014-CONAGUA), que puede ayudar en el tema de reglas específicas para la reinyección, pero en el caso de la geotermia involucra condiciones que no son de agua potable. En la siguiente figura se muestra su importancia.

Las concesiones deben ser desde un punto de vista sobre yacimientos, se debe evitar interferencias entre proyectos y tener disposiciones muy claras para evitar la especulación asociada a concesiones otorgadas. En la experiencia de Chile ha sido lo que ha detenido el desarrollo a pesar de tener una regulación muy completa.

También tiene que haber disposiciones para ajustarse a la preeminencia de los derechos humanos en el desarrollo de
proyectos de geotermia, pues es la base de su viabilidad. Finalmente debe haber un régimen de contribuciones por extracción del recurso público que sea adecuado para evitar inhibir el desarrollo de la industria.

Dentro de las recomendaciones: sea cual sea, la propuesta de modificación al régimen, al marco regulatorio en materia de geotermia se debe considerar la necesidad de modificar los instrumentos, según corresponda. La siguiente tabla es un ejemplo del análisis básico administrativo de dos opciones regulatorias (imagen).

Se tiene que tener en cuenta este nuevo paradigma constitucional en materia de derechos humanos una vez materializada cualquiera de las opciones regulatorias. Una parte de esto es la consulta a pueblos y comunidades indígenas en cualquier proyecto que les pueda afectar. En realidad es una forma de entender el proyecto como algo que no es sólo lo que la empresa va a ganar en un sitio, sino como un proyecto que al hacerse está teniendo beneficios y generando aspectos positivos en la localidad donde se ubica.

Fuente: Secretaria de Energía de México, SENER.